Lo stato della normativa

I Fondi Interprofessionali Paritetici per la Formazione Continua sono stati identificati dall’Art.118 del d.lgs. 388/2000 - «Interventi in materia di formazione professionale nonché disposizioni in materia di attività svolte in fondi comunitari e di Fondo sociale europeo» e dal successivo Art.48 del d.lgs. 289/2002 - «Fondi interprofessionali per la formazione continua».
I primi Fondi Interprofessionali sono stati ufficialmente costituiti nel 2003 e si tratta di strutture sostanzialmente private alle quali, con l'autorizzazione dello Stato (del Ministero del Lavoro in particolare) e sulla base di accordi fra Parti Sociali, viene delegata la gestione di segmenti importanti della formazione continua tramite le risorse dello 0.30% del monte retribuzioni dedicato alla formazione professionale così come normata dal d.lgs 875 del 1978.
Questi Organismi rispondono ad un principio di sussidiarietà orizzontale basato sul presupposto che soggetti che rappresentano interessi di parte, collaborando insieme, si possano trasformare in promotori dell'interesse pubblico. La legge istitutiva parte dal presupposto che coinvolgere nelle politiche per la formazione continua le Parti Sociali, considerati soggetti rappresentanti dei diretti interessati, possa contribuire ad estendere l'accesso alla formazione continua per la crescita professionale (finalizzata tra l’altro all'occupabilità) dei lavoratori e contestualmente a migliorare la competitività delle imprese.
I Fondi Interprofessionali sono dunque a tutti gli effetti organismi bilaterali a cui aderiscono volontariamente le imprese destinando, tramite l’INPS, le risorse derivanti dal contributo dello 0,30%.
La normativa sui Fondi non ha subito modifiche significative successive alla circolare del Ministero del Lavoro n.36 del 2003 che tuttora è lo strumento base di riferimento sul loro funzionamento.
Tra le poche novità emerse dal 2003 al 2016 si possono annoverare l’esenzione dei Conti Formativi Aziendali dagli Aiuti di Stato, tramite circolare Ministeriale del 2009, l’inserimento della «portabilità di risorse» per le medio-grandi imprese che si spostano da un Fondo all’altro e l’eleggibilità dei lavoratori a contratto come destinatari finali per i contributi  (legge 2/2009), l’introduzione del versamento dello 0,30% a nuove categorie (tempi determinati della P.A., apprendisti, soci lavoratori cooperative ex Lege 602/70, etc.) per la legge Fornero del 2013 e poche altre novità che non hanno sostanzialmente modificato il quadro originario.
Il consiglio di amministrazione di ANPAL il 27/2/2018 ha approvato gli «Indirizzi per l'emanazione di
Linee Guida sulla gestione delle risorse finanziarie attribuite ai fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua di cui all'articolo 118 delle Iegge 23 dicembre 2000 n. 388» ed ha incaricato il Direttore di redigere le nuove Linee Guida sostitutive della Circolare 36/2003 ma al momento della stesura del presente articolo quest’ultimo documento non era ancora disponibile.
In questo quadro però l’evento dirompente è stata sicuramente la lettera dell’Autorità Nazionale Anti Corruzione al Ministero del Lavoro del 15 gennaio 2016 relativa ai Fondi Interprofessionali ha messo in evidenza, al di là delle tesi espresse, un notevole vuoto normativo riconosciuto anche da una successiva circolare ministeriale (n.10 del 18 febbraio 2016) che parla di una «giurisprudenza e una dottrina non univoca».
Certamente non hanno contributo a fare chiarezza alcune sentenze, a partire da quella della Corte Costituzionale n.51 del 2005 e fino a quella del Consiglio di Stato sez. VI, 15 settembre 2015, n. 4304. Infatti sono state diverse le interpretazioni sul rapporto tra la risorsa dello 0,30%, individuata talvolta come pubblica ed altre come privata, ed i relativi Enti Gestori di natura certamente privata quali sono i Fondi Interprofessionali.
Sulla questione della natura delle risorse, il Consiglio di Stato ne ha richiamato la natura pubblica in quanto risorse derivanti da contribuzione obbligatoria, finalizzate all'esercizio di funzioni pubbliche d'interesse generale, quale logico presupposto per qualificare come concessione di contributo pubblico l'attribuzione delle risorse, desumendone tra l’altro la necessita per i Fondi di predisporre procedure «selettive e trasparenti», sulle quali ha affermato la competenza del giudice amministrativo.
Un effetto dirompente l’ha avuto l’Autorità Nazionale Anti Corruzione (ANAC) che ha inviato a gennaio del 2016 al Ministro del Lavoro una lettera dove non solo lo 0,30% viene definito come risorsa pubblica ma «si ritiene che detti Fondi possano considerarsi organismi di diritto pubblico».
In risposta il Ministero del Lavoro ha infatti emesso il 18 febbraio 2016, la circolare n.10/2016 dove pur accogliendo molte delle valutazioni di ANAC, afferma comunque che «sul piano della forma giuridica non vi è dubbio che i Fondi in esame siano soggetti di diritto privato».
Tuttavia il 29 aprile 2016 anche l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Antitrust) ha confermato che i Fondi debbano «considerarsi, ai sensi della normativa in materia di appalti pubblici, alla stregua di organismi di diritto pubblico» con indicazioni sui criteri per l’affidamento delle attività formative finanziate che pure devono rifarsi alla normativa nazionale sugli appalti pubblici.
L’Antitrust critica come carenti i Regolamenti dei Fondi, sia nel contenuto sia sulla tempistica di approvazione delle richieste e della gestione delle eventuali integrazioni, in nome anche del principio di trasparenza nella gestione delle risorse affidate ai Fondi.
Le indicazioni prevalenti di Magistratura, ANAC e Antitrust vincolano dunque i Fondi ad una gestione dei contributi per la formazione normata dal Codice degli Appalti Pubblici parificandoli in questo con le altre Stazioni Appaltanti pubbliche che emettono Bandi per la selezione dei Piani da finanziare.
Il Ministero del Lavoro, secondo la già citata Circolare n.10/2016, è invece orientato a preservare l’attuale impostazione che prevede una maggiore discrezionalità per i Fondi.
Altro aspetto sui c’è dibattito sulla normativa è quello delle modalità di finanziamento finora riconducibili a tre tipologie convenzionalmente così definibili: il «conto sistema», il «conto individuale» ed il «conto aggregato».
Su questo tema la Circolare n.10 del Ministero del Lavoro sancisce le due modalità «principali» dell’erogazione delle risorse per la formazione ovvero il «conto individuale» e il «conto sistema».
La prima modalità è così definita: «diretta restituzione alle aziende aderenti, mediante l'apertura di un «conto individuale» al quale le imprese che hanno versato i contributi possono attingere senza mediazioni per finanziare le proprie attività di formazione – omissis - nella logica della «mera restituzione» alle imprese di quanto in precedenza versato».
I Fondi erogano i contributi per il «conto individuale» fuori dalla normativa sugli Aiuti di Stato (in quanto considerato «mera restituzione») secondo quanto autorizzato il 12 giugno 2009 dal Ministero del Lavoro con la comunicazione n. 0010235.
La seconda modalità detta «conto sistema», sempre secondo la Circolare n.10 «è invece quella della assegnazione su base solidaristica, allo scopo di garantire la formazione anche nelle aziende medio-piccole, ovvero per finanziare la formazione su tematiche specifiche o a beneficio di particolari platee di lavoratori».
In questo caso non c’è corrispondenza tra quanto versato all'INPS e quanto ricevuto dal Fondo, ed è quindi obbligatorio che criteri, procedure e modalità di selezione dei beneficiari siano chiaramente predeterminati di volta in volta, mediante Avvisi Pubblici che rispettino i principi di trasparenza previsti per l'erogazione di contributi pubblici.
Sulla base di queste indicazioni e di altre contenute nel documento ANAC, dal 2016 è iniziato un dibattito sull’ammissibilità o meno di una terza modalità di erogazione dei contributi, definita da ANPAL recentemente come un «conto formazione aggregato chiuso o di rete».
Tale modalità è stata adottata formalmente da alcuni Fondi ed è da tempo allo studio di molti altri, per agevolare i contributi per le microimprese e le PMI, sottraendole alle incertezze degli Avvisi ed operando talvolta fuori dagli Aiuti di Stato, con una interpretazione estensiva della sopracitata Comunicazione n.0010235, applica anche ai «conti formativi» aggregati visti come un semplice insieme di «conti individuali».
In alcuni casi i Fondi che hanno adottato i «conti aggregati» hanno raccolto esplicite deleghe da parte delle imprese a partecipare a tali aggregazioni con il proprio versato.
Certamente questa interpretazione contiene dal punto di vista tecnico alcune contraddizioni, specie se viene associata alla gestione «fuori degli Aiuti di Stato». Infatti consente di utilizzare le risorse accantonate da più imprese per l’utilizzo solamente di una parte di esse, almeno su base annuale. In questo modo però si può configurare un contributo superiore al versato quindi non una «mera restituzione» bensì un vero e proprio Aiuto di Stato (data comunque la natura pubblica delle risorse).
Secondo le indicazioni del Ministero però questa modalità non è correttamente applicabile, neanche in modalità «Aiuti di Stato».
Infatti secondo il Ministero mancano ai «conti aggregati» quei «principi di trasparenza previsti per l'erogazione di contributi pubblici» anche se molti dei Fondi che li adottano procedono comunque ad una valutazione di merito (sia pure di tipo «ammissibile/non ammissibile»). Resta però il fatto che normalmente la funzione di selezione dell’Attuatore è in capo al Proponente che gestisce il Conto e non è gestita in modalità competitiva dal Fondo.
Quanto riportato è alla base della lettera di ANPAL n.0013199 del 23 ottobre 2017 che, dopo aver ribadito che le uniche due modalità di erogazione dei contributi sono quelle già previste dalla Circolare n.10 sopra citata, afferma «si ribadisce che qualsiasi altra forma di distribuzione delle risorse, comunque denominata, deve necessariamente rispettare il funzionamento descritto per i conti tipizzati, in caso contrario risultando non in linea con la normativa comunitaria in tema di aiuti di stato, né con quanto disposto nella circolare n. 10 del 18 febbraio 2016. ». Per questo motivo ANPAL diffida i Fondi «a ricondurre le modalità di finanziamento delle attività formative nell’alveo delle due modalità descritte»
In proposito però va detto che la Circolare n.10 individuava «conto individuale» e «conto sistema» come le «principalmente due» modalità di erogazione e non le «uniche due» non aggiungendo alcuna esplicita indicazione positiva o negativa in merito al «conto aggregato» o simili.
Comunque, a fronte della comunicazione di ANPAL, sia Fondolavoro che Fonarcom hanno immediatamente sospeso l’approvazione di Piani a valere sui propri Conti (per Fonarcom «Conto Formazione di Rete» e «Conto Aggregato Chiuso» e per Fondolavoro Avviso n.1/2014 «conto formazione aziendale/aggregato»). Fonditalia, al momento dell’estensione del presente documento, non aveva ancora preso formali provvedimenti in merito, mentre Fonarcom a dicembre 2017 ha consentito la chiusura dei Piani presentati sui Conti e approvati fino al 23 ottobre 2017. Nel contempo Fonarcom, Fonditalia hanno fatto appello contro la lettera di ANPAL al Ministero del Lavoro, mentre alcune delle lordo  e difendendo le proprie tesi nel corso di  una audizione presso la Commissione Lavoro della Camera.
Partendo da tali discussioni e, probabilmente da un confronto informale con ANPAL, il 16/1/2018 Fonarcom ha approvato un nuovo «Regolamento del Conto Formazione Aggregato (CFC e CFR)» che introduce alcuni significativi cambiamenti, tra i quali il più rilevante è quello dell’utilizzo esclusivo delle risorse delle sole imprese (se  non facenti parte di un Gruppo) coinvolte nelle attività formative previste dal Piano. Salta quindi l’impiego delle risorse di tutte le imprese del «conto « a favore di quelle (normalmente poche) che ogni anno fanno formazione.
In questo scenario già complesso, il 10 aprile 2018 è stata emessa dall’ANPAL la Circolare n.1 contenente le Linee Guida sui Fondi Interprofessionali. La Circolare ripercorre tutto il processo di funzionamento e gestione dei Fondi, facendo chiarezza su quasi tutti i punti «sensibili» del dibattito di questi anni.
La Circolare ANPAL resta abbastanza coerente con la Circolare n.10/2016 del Ministero e ribadisce la natura privata dei Fondi indicandone però le modalità di gestione e propedeutiche come sottoposte alle normativa degli Enti Pubblici, lasciando la distinzione tra l’Acquisizione di Beni e Servizi da gestire a norma del Codice degli Appalti pubblici e la Concessione di contributo/ sovvenzione per la formazione che rappresenta come «somme destinate a finanziare piani e/o progetti formativi nei quali manca una controprestazione tale da generare un rapporto obbligatorio a prestazioni corrispettive».
In tal senso la Circolare ANPAL lascia però spazio stavolta «esclusivamente» (diremmo senza se e senza ma) a due modalità di erogazione, il Conto Individuale fuori dagli Aiuti di Stato ed il Conto Collettivo con Aiuti di Stato (che tra l’altro esclude il finanziamento della formazione obbligatoria ad es. sulla sicurezza).
Questo esclude quindi definitivamente i Conti Aggregati o simili, già bloccati con la lettera di ottobre 2017. Certamente questo cambia molto l’approccio dei Fondi alle microimprese e ci auguriamo che possano essere attivati a breve altri strumenti, formalmente più corretti, che mantengano però il vantaggio di assicurare, sia pure a rotazione, l’accesso alle risorse dei Fondi alla massa delle microimprese italiane che rappresentano il 95% del totale e milioni di lavoratori.
Un elemento che compare per la prima volta è il dettaglio sulle modalità di concertazione sindacale dei Piani, elemento che in qualche modo pare ridurre l’autonomia delle Parti Sociali all’interno dei singoli Fondi.
Dal punto di vista tecnico finalmente si introduce la possibilità di rendicontare a tramite Costi Standard, come già previsto nei finanziamenti europei. Questo apre un capitolo tutto nuovo rispetto al peso amministrativo dei contributi dei Fondi.
La Circolare per il resto entra abbastanza direttamente all’interno del funzionamento dei Fondi, regolandone le modalità di emissione degli Avvisi, il ruolo dei soggetti Terzi, l’emissione dei Regolamenti, l’Organizzazione interna e le relative responsabilità, la comunicazione interna fra le varie strutture, i controlli in itinere ed ex post, le modalità di presentazione del bilancio per cassa, nonché l’obbligo di trasparenza, compreso quello di pubblicare le procedure ed i bilanci sui rispettivi siti Internet.
Un ulteriore elemento di novità è la rilettura dell’art.19, comma 2, della Legge 2/2009, che prevede la portabilità di risorse da un Fondo all’altro per le imprese  medie e grandi. Con una rilettura «al contrario» della Circolare INPS n.107/2009 si ribadisce che la legge ha priorità sui regolamenti dei Fondi, quindi il calcolo resta il 70% del versato nel triennio precedente, al netto degli impegni.
Tutto quanto prescritto andrebbe adottato dai Fondi, tramite appositi Regolamenti da adottare, entro 120 giorni, ovvero il 10 agosto 2018, cosa che già fa pensare a richieste di proroga anche consistenti, vista la complessità dei temi affrontati.
Va comunque detto che tale Circolare può fare giurisprudenza solo provvisoriamente, non essendo in sé una norma di legge, essendo stata emanata da un organismo di vigilanza senza poteri legislativi. Di conseguenza non esimerà il Parlamento ed il futuro Governo dal legiferare in merito. Il dibattito resta dunque aperto.