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Diciotto anni di vita non saranno esattamente un’era geologica, ma sono comunque sufficienti per sancire la raggiunta maturità: degli esseri umani, certo, ma senza troppo sforzo anche di altri soggetti: organizzazioni sociali e politiche, prodotti della manifattura, opere dell’ingegno… fino ad arrivare alle stesse leggi.
La legge 388, nata nell’anno 2000, ha per l’appunto compiuto diciotto anni di vita: la maturità. Quanto basta per tentarne analisi, diagnosi, forse terapie.
Prima di questa nascita, la formazione continua era per molti, per i più, un oggetto misterioso, fluttuante nel mare indistinto della «formazione professionale»: solo pochi addetti ai lavori sapevano di cosa si parlava quando qualcuno citava il cosiddetto «0,30», forse neppure la più gran parte dei consulenti del lavoro, dei commercialisti, degli addetti alle paghe all’interno delle aziende aveva realmente contezza del senso, dell’origine, e soprattutto della destinazione di questo piccolo, marginale frammento dell’ammontare degli oneri contributivi che le imprese italiane ogni benedetto mese versavano e versano nelle casse dell’INPS. D’altra parte…lo 0,30% dei contributi…il 3 per mille….capirai! Quattro soldi…
La denominazione esatta del tributo è, più o meno, «assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria», in vigore dal 1978 (Legge n. 845 del 21.12.78), vale a dire da quarant’anni. In estrema sintesi, risorse per sostenere i lavoratori disoccupati a seguito di crisi aziendali, fallimenti, licenziamenti, e così via. Cassa integrazione, quindi? Non solo, ma anche e soprattutto formazione continua, finalizzata a processi di replacement, formazione che fino a quel momento veniva erogata attraverso le Regioni, a titolo di cofinanziamento di contributi disposti, ad esempio, dal FSE.
Ci si accorse – meglio: qualcuno si accorse – dell’esistenza di questo 0,30 proprio con la legge 388 del 2000, e con la conseguente nascita dei primi Fondi paritetici interprofessionali, attorno al 2002-2003.
Questa la storia in pillole. E oggi? Quale bilancio trarre dall’esperienza dei «Fondi 0,30», come vengono comunemente chiamati? Diciamolo subito: un bilancio non trionfale.
Prima osservazione: la legge istitutiva (che in realtà è un piccolo comma della Legge finanziaria del 2000) parla di organizzazioni sindacali e datoriali «maggiormente rappresentative» quali soggetti titolati a costituire i Fondi. «Maggiormente» rappresentative? Con gli anni i Fondi sono aumentati di numero, oggi sono 22 (di cui 3 commissariati dal Ministero del Lavoro). A scorrere l’elenco dei soggetti costituenti i Fondi viene il capogiro: si scopre l’esistenza di organizzazioni, sia sindacali che dei datori di lavoro, sulla cui «maggiore» rappresentatività è lecito nutrire più di qualche perplessità, per usare un eufemismo.
Seconda osservazione: la scarna legge istitutiva e la ormai invecchiata «Circolare 36» del Ministero dettano poche e insufficienti norme e regole sui Fondi. Con gli anni, se da un lato i pubblici poteri si sono esercitati nell’italianissimo sport dell’accanimento burocratico, finendo con l’invischiare i Fondi in una ragnatela di pastoie formali il cui gravame procedurale è pari solo alla loro sostanziale inutilità, dall’altro gli stessi pubblici poteri hanno fatto finta di non accorgersi del proliferare di prassi molto disinvolte adottate da alcuni Fondi molto – come dire? – «creativi», nella distribuzione delle risorse.
Risorse, si badi bene, che i più recenti pronunciamenti delle autorità costituite, dopo anni di defatiganti dibattiti, tra Consiglio di Stato, TAR del Lazio, Cassazione e via enumerando, sono state definitivamente riconosciute come «pubbliche»: e non poteva che essere così, dal momento che lo «0,30» è un versamento contributivo obbligatorio, dovuto per legge e semplicemente «devoluto» a soggetti privati (i Fondi) ma con una precisa destinazione d’uso. Lo 0,30, cioè, non è come (tanto per fare un esempio) l’8 per mille devoluto dai contribuenti alle chiese o alle organizzazioni umanitarie: dell’8 per mille i destinatari fanno in sostanza quello che gli pare, con lo 0,30 i Fondi devono finanziare comunque solo la formazione continua.
E qui tornano in ballo le regole. A parte il lodevole, recentissimo pronunciamento dell’ANPAL, che ha proibito i cosiddetti «conti formazione aggregati», sulle rimanenti norme e regole per la distribuzione delle risorse dei Fondi permane una fitta nebbia. Si noti, per inciso, che i «conti formazione aggregati», oggi vietati, hanno costituito com
unque per anni un artificio procedurale sostanzialmente malsano, che ha consentito ai gestori «creativi» di alcuni Fondi di indirizzare l’erogazione delle risorse verso ben precisi «bacini di utenza», con un conseguente duplice effetto: di concentrazione di interessi e di dumping sul mercato dei Fondi.
Perché di fatto, quello dei Fondi è divenuto sempre di più, un «mercato»: oltre tutto un mercato se non senza regole, comunque dotato di regole scarse e contraddittorie. Per fare solo un esempio: cosa dire di un sistema nel quale l’erogazione di risorse dai Fondi alle aziende aderenti viene considerato aiuto di stato se i contributi vengono assegnati col meccanismo degli Avvisi (o bandi) e non viene considerato aiuto di stato se gli stessi contributi vengono concessi attraverso il «conto formazione individuale»? Se le risorse dello «0,30» sono pubbliche (e lo sono…), sono e rimangono sempre pubbliche, a prescindere dalla procedura con la quale vengono assegnate alle aziende, e quindi sono e rimangono sempre aiuti di stato. Sancire il contrario configura quello che, a mio avviso, è un vero e proprio «mostro giuridico».
Chi scrive avanzò anni fa, suscitando scandalo tra i colleghi di altri Fondi, la proposta di una Legge sui Fondi: una vera legge, non le poche righe della finanziaria del 2000. Ci fu chi disse: ci mancherebbe altro! Con una legge sui Fondi ci metterebbero il bavaglio, limiterebbero la nostra libertà di azione, ci costringerebbero all’interno di un recinto invalicabile di prescrizioni! Già: e non è proprio quello che è successo in maniera surrettizia in questi anni? Circolari, sentenze, nuove normative (ultima quella del MISE proprio sul controllo degli aiuti di Stato) non hanno forse sortito lo stesso risultato, se non addirittura un risultato peggiore, di quello che avrebbe potuto originarsi da una Legge ben fatta sui Fondi? Ai critici di questa proposta, che ritengo tuttora valida, vorrei ricordare sommessamente che le leggi nel nostro Paese si possono, se si è capaci, non solo applicare e magari subire, ma anche proporre e magari scrivere…
Ma tant’è. In questo quadro le prospettive dei Fondi 0,30 non appaiono né rosee né confortanti. Temiamo anzi che, grazie da un lato alla superficialità e/o all’ambiguità della politica e dall’altro all’insipienza delle stesse parti sociali – tutte e sempre più in crisi di identità – i Fondi si stiano avviando a costituire niente più che un pezzo, magari rilevante, di un network, o «rete», incardinata nell’ANPAL, che nell’annaspare dei soggetti deputati della rappresentanza sociale riscopre il primato del «pubblico»: per riprendere vecchi slogan, non siamo più al «meno stato più mercato», e neppure alla sua evoluzione «più mercato nello stato», quanto piuttosto a una sorta di «più stato nel mercato», o forse addirittura «più stato» e basta là.
Note preoccupanti: confesso di non essere aggiornato (da direttore di un Fondo non ho più molto tempo da sottrarre alla quotidiana lotta contro il moloch burocratico…) ma mi risulta che in Francia, dove i Fondi interprofessionali per la formazione continua hanno non diciotto ma oltre cinquant’anni di vita, si sta procedendo alla nazionalizzazione dell’ormai unico Fondo, l’Agefos, che ha di fatto assorbito una trentina di «Fondini» microscopici (i pochi altri moriranno di inedia…). Mi sa che in Italia, a meno di significativi cambi di scenario politico, di cui non si vedono peraltro le avvisaglie, finiremo col fare la stessa fine.
Tuttavia, tanto per lanciare in conclusione anche un messaggio di speranza, non è poi detto che debba per forza finire così. Dipende da diversi soggetti e da diversi elementi. Innanzitutto la temperie politica. Mentre scriviamo non sappiamo ancora cosa uscirà dalle urne il 4 marzo: quel che è probabile se non certo, almeno secondo me, è che la stagione dell’attacco frontale della politica contro le rappresentanze sociali è finita. L’illusione, infondata e malsana, ma palesemente coltivata dal governo Renzi, di poter fare a meno del confronto con i soggetti titolari della rappresentanza ha mostrato tutti i suoi limiti: non si governa un Paese retto da un sistema democratico escludendo o saltando a piè pari l’intermediazione sociale costituita dalle rappresentanze imprenditoriali e dai sindacati dei lavoratori. In secondo luogo, dipende dallo stesso dibattito interno al mondo delle associazioni datoriali e dei sindacati: si ha la sensazione, ci si augura fondata, che i nuovi timonieri stiano iniziando a ragionare attorno a un cambio di rotta, teso a privilegiare l’innovazione a 360 gradi rispetto alla conservazione di posizioni corporative che, non foss’altro che in considerazione degli scenari macroeconomici della rivoluzione digitale (qui si fa il 4.0 o si muore…), non hanno più nessun motivo di esistere.
Insomma, da un cambio radicale di paradigmi e di geometrie, in politica, in economia, nel sociale, possono nascere nuove prospettive anche per i benedetti Fondi 0,30.
È, tanto per cambiare, una questione di volontà, una questione di uomini, perché si sa: sono gli uomini che fanno le cose. Ad maiora.
Il mutamento dello scenario economico e sociale impone ai fondi paritetici sfide complesse di rilevante portata, che necessitano di una risposta adeguata sotto il profilo organizzativo e gestionale, pure accompagnata da una revisione avveduta e non più differibile del quadro normativo, affinché essi possano realmente assolvere alla funzione di catalizzatore delle politiche attive del lavoro, conciliando opportunamente la capacità di produrre reddito con la capacità di generare occupazione.
Il sistema della formazione continua in Italia
La formazione continua o apprendimento permanente coinvolge attualmente in Italia circa 2,5 milioni di persone in età adulta, con una percentuale di partecipazione significativamente più bassa rispetto alla media comunitaria e al valore obiettivo di Europa 2020 (cfr. XVII rapporto INAPP sulla formazione continua). Interessa maggiormente gli individui di età compresa tra 25 e 34 anni con livello d’istruzione medio/alto (diploma di laurea) ed elevata qualifica professionale.
Purtroppo, incide ancora poco o nulla sui lavoratori ultracinquantenni con profilo professionale basso e residenti nel meridione, per i quali è crescente il rischio di emarginazione occupazionale derivante anche dalla rapidità dell’evoluzione tecnologica dei processi di produzione dei beni e servizi. Ne consegue un divario crescente tra domanda ed offerta di lavoro che interessa vaste fasce della popolazione, con implicazioni negative, sotto il profilo economico e sociale, che à facile prevedere.
L’elemento debole del mercato del lavoro è storicamente rappresentato in Italia dall’asimmetria, in termini qualitativi e quantitativi, tra domanda ed offerta, in un contesto caratterizzato da una relazione funzionale distorta, dove è sovente la proposta a influenzare la richiesta e non viceversa. Da qui, l’incapacità del sistema produttivo di soddisfare i propri fabbisogni formativi, a fronte di un’offerta di lavoro qualitativamente insufficiente, che è chiamata a modificare i propri contenuti per trovare una collocazione adeguata all’interno dell’universo imprese, in un mercato vieppiù globalizzato ed interdipendente. Tali considerazioni inducono a ricercare strumenti e dispositivi che consentano di catalizzare la fusione domanda/offerta, allineando i profili professionali alle esigenze della produzione e spronando le imprese ad investire di più e meglio in formazione.
La formazione continua in Italia è finanziata principalmente attraverso i fondi interprofessionali che gestiscono i 2/3 delle risorse disponibili, con una dotazione media annuale di spesa di poco inferiore a 500 milioni di euro (cfr. XVII rapporto INAPP sulla formazione continua).
I campi dell’apprendimento più affollati continuano ad essere quelli riconducibili alla formazione obbligatoria, segnatamente la sicurezza nei luoghi di lavoro, quindi il mantenimento/aggiornamento delle competenze e la competitività/innovazione d’impresa. La progressiva contrazione evidenziata, negli ultimi anni, dalla formazione per ottemperanza, a beneficio della formazione per sviluppo, lascia supporre che l’attenzione delle imprese si stia focalizzando sempre più sui processi formativi direttamente o indirettamente connessi con l’efficienza dell’organizzazione aziendale e la capacità di reggere il confronto con il mercato.
Il Decreto Legislativo n. 150/2015 e le politiche attive del lavoro
Il Decreto Legislativo n. 150 del 14 settembre 2015 costituisce senza dubbio uno dei più rilevanti provvedimenti di attuazione della Legge n. 183/2014 (Jobs Act), con cui il Parlamento ha inteso riformare profondamente il mercato del lavoro.
Nella sostanza, il Decreto prevede il riordino del complesso e frammentato sistema dei servizi per il lavoro e delle politiche attive del lavoro, allo scopo di armonizzare la gestione degli interventi e delle iniziative su tutto il territorio nazionale, a tutto beneficio di cittadini, pubbliche amministrazioni ed imprese.
L’importanza attribuita ai fondi interprofessionali per la formazione continua, all’interno del rinnovato modello organizzativo concepito dal legislatore, trova immediato riscontro nell’esplicita inclusione di tali organismi nella «rete nazionale dei servizi per le politiche attive del lavoro», in bella compagnia di una pluralità di soggetti non meno qualificati, con l’intento di valorizzare adeguatamente la relazione sinergica pubblico/privato:
La funzione strategica dei fondi interprofessionali all’interno del dispositivo rileva nel contributo che essi possono per definizione fornire, al fine di conseguire l’obiettivo precipuo della rete ovvero migliorare l’efficienza del mercato del lavoro e rendere l’occupazione un diritto effettivamente disponibile, assicurando alle imprese il soddisfacimento dei fabbisogni formativi a tutti i livelli ed ai lavoratori l’inserimento/reinserimento professionale,
Il Decreto conferma, altresì, in capo al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali il potere di indirizzo ed orientamento sul sistema della formazione professionale finanziata dai fondi paritetici come dagli enti bilaterali. L’attività di vigilanza sui fondi interprofessionali ed enti compete invece ad ANPAL.
Un ulteriore importante compito che il legislatore ha inteso assegnare ai fondi paritetici si rinviene nella cooperazione con le istituzioni pubbliche preposte (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, Regioni, INAPP, ANPAL), ai fini della realizzazione ed aggiornamento del sistema informativo della formazione professionale, in cui sono registrati i percorsi formativi individuali, finanziati, in tutto o in parte, con risorse pubbliche.
Non meno significativa è la previsione del Decreto che riguarda la facoltà dei fondi interprofessionali di partecipare e concorrere alla definizione del patto di servizio personalizzato, da stipulare tra centro per l’impiego e lavoratore, espressamente finalizzato al conseguimento dell’occupabilità del lavoratore medesimo. In tal caso, l’apporto dei fondi paritetici si sostanzia nell’assemblaggio di percorsi formativi personalizzati, funzionali al rafforzamento delle competenze ed alla qualificazione/riqualificazione professionale.
Evoluzione e adattamento dei fondi interprofessionali al contesto
Lo scenario di riferimento dei fondi paritetici ha subito nel tempo trasformazioni significative, in conseguenza di revisioni importanti del quadro normativo e dell’evoluzione del sistema socio/economico in cui i fondi stessi si trovano ad operare. S’impone, pertanto, una riflessione profonda circa il rinnovamento dei modelli organizzativi e gestionali, con particolare riguardo a: ruoli, finalità e strategie nel più ampio contesto delle politiche attive del lavoro; implementazione di strumenti specifici per la gestione dei rischi, il controllo dei costi ed il monitoraggio dell’efficienza/efficacia delle attività.
Senza dubbio, gli effetti più rilevanti sull’attività dei fondi interprofessionali sono stati prodotti dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 04304/2015 che ha sancito il rilievo pubblicistico delle risorse gestite dai fondi stessi. Una connotazione della peculiare natura giuridica dei fondi paritetici che è stata successivamente confermata dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) e dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), con due missive specificamente fatte pervenire al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. Tale status distintivo di enti di diritto privato (cfr. Codice Civile) preposti alla gestione di risorse finanziarie di matrice pubblicistica è stato, quindi, confermato dal medesimo Ministero con Circolare n. 10/2016.
Le rilevanti implicazioni derivanti alla gestione ed operatività dei fondi interprofessionali dall’applicazione dei sistemi di conformità normativa previsti per gli enti pubblici possono essere sintetizzate nell’implementazione di procedure aziendali armonizzate con:
Va, altresì, considerato il complesso sistema di regole e norme che diverranno applicabili nell’anno corrente, con l’entrata in vigore del Regolamento UE n. 2016/679 che riguarda il t
rattamento dei dati personali e prevede:
Dunque, si delinea, per i fondi paritetici, l’opportunità/esigenza di aggiornare i propri obiettivi e funzioni, anche attraverso una riformulazione appropriata dell’art. 118 della Legge n. 388/2000, al fine di conseguire:
Si tratta di un cammino virtuoso che i fondi interprofessionali dovrebbero auspicabilmente intraprendere, per conferire valore aggiunto alla gestione e ottimizzare, sotto il profilo quantitativo e qualitativo, le proprie prestazioni. Il paradigma applicabile, in tale specifico ambito, comprende:
Più in particolare, dovrebbe essere migliorato il posizionamento competitivo sul mercato della formazione continua, valorizzando opportunamente gli asset strategici dei singoli fondi paritetici, quali:
Ed ancora, il modello organizzativo dei fondi interprofessionali dovrebbe implementare un sistema trasversale e integrato di responsabilità che consenta il monitoraggio e controllo della gestione in ogni momento, al fine di conseguire:
Da ultimo, andrebbero implementati opportuni processi di rilevazione, elaborazione e divulgazione periodica dei dati afferenti alla gestione, per dare evidenza all’esterno dei risultati conseguiti e migliorare la qualità dell’immagine restituita ai portatori d’interesse (pubblici/privati). Tali processi dovrebbero, in sostanza, consentire la rendicontazione delle attività poste in essere, sulla base di standard codificati e riconosciuti a livello internazionale e, dunque, attestare la sostenibilità della gestione nei suoi diversi aspetti: economici, sociali, etici, amministrativi, finanziari.
Tra il 2016 e il 2017 il mondo dei fondi interprofessionali è stato oggetto di interventi, da parte di diversi organismi pubblici, da cui è emersa una carenza normativa in tema di assegnazione e gestione delle risorse ai soggetti attuatori. I richiami delle autorità pubbliche fra cui Consiglio di Stato, Anac, Ministero del lavoro e Anpal hanno segnato in qualche modo una cesura rispetto alle consuetudini fin qui adottate e la necessità di una riformulazione delle regole di settore. In particolare i chiarimenti sulla natura e sulla funzione dei Fondi sembrerebbero conformarli alle procedure che normalmente sono attivate dalle Regioni per l’assegnazione delle risorse pubbliche.
Accanto al dibattito sulle modifiche normative, che contribuirà probabilmente nei prossimi anni a ridisegnare gli assetti di policy e gestionali del fenomeno, è utile interrogarsi su che tipo di considerazione le imprese hanno maturato nell’esperienza dei fondi interprofessionali e quali prospettive potrebbero aprirsi nel prossimo futuro.
In Italia nel 2015 (ultimo dato complessivo disponibile) è stato coinvolto in una qualsiasi attività formativa il 7,3% della popolazione adulta (25/64 anni) pari a 2,5 milioni di persone (tutti i dati sono relativi a Fonte XVII Rapporto Formazione Continua, INAPP se non diversamente indicato). Rispetto alla media europea l’Italia si posiziona al 16° posto, ancora lontano dalla media del continente (-3,4%) e molto lontano dalla media di benchmark (-7,7%). Tutti i più grandi paesi dell’Unione – Francia, Germania, Regno Unito, Spagna - occupano posizioni decisamente migliori. È da notare che rispetto al 2014 la partecipazione degli adulti ad attività formative nel nostro paese ha subito una contrazione di circa 240.000 unità pari allo 0,7% in meno. In particolare diminuiscono gli adulti occupati che partecipano a corsi di formazione professionali organizzati dai datori di lavoro (-121.000). In ogni caso il gruppo che partecipa maggiormente ad attività formative è rappresentato dagli occupati con un tasso del 7,6% del totale degli adulti del Paese. I più assidui risultano i giovani tra i 25 e i 34 anni con una partecipazione pari al 9,4% della popolazione occupata, mentre il dato si assottiglia con il crescere dell’età fino al 6,1% degli over 55.
Sul versante delle aziende i dati tracciano un panorama ambivalente. Il numero delle imprese che hanno investito in formazione diminuisce di oltre due punti percentuali, passando dal 23,1% del 2014 al 20,8% del 2015 (Excelsior, Unioncamere). La crescita della propensione formativa delle aziende aveva raggiunto l’apice nel 2011 con più di una azienda su tre coinvolte (35%) per poi cominciare a scendere dal 2012. Occorre tuttavia aggiungere che i dati 2016 del Sistema informativo Excelsior, realizzato da Unioncamere in collaborazione con Anpal - pubblicati nei giorni di stesura del presente articolo -, illustrano un’inversione di tendenza con il 27% delle aziende impegnate in attività di formazione continua (+6,2 rispetto al 2015). Osservando i dati 2016 disaggregati per dimensione dell’organico aziendale, si può notare come tutte siano in crescita in particolar modo le Piccole imprese (11-49 dipendenti) passano dal 30,6% del 2015 al 42,9% del 2016 (+42%). Anche le micro imprese – che sono sempre state fanalino di coda, e lo rimangono – crescono del 31% passando dal 16,5 al 21,6%.
Diverso appare l’andamento della formazione aziendale sotto il profilo settoriale. Solo il 24,3% delle aziende di servizi investe in formazione, mentre lo fa il 32,3% delle aziende industriali. Le aziende manifatturiere offrono uno timido 29,3%, le aziende di public utilities si attestano al 41% e le costruzioni al 36,1%. Tra le aziende di servizi sono quelle dei servizi alla persona ad investire di più nella formazione con il 32%, tallonate dai servizi per le imprese al 31,5. Seguono a ruota il commercio con 21% e il turismo con il 16%. Rispetto al 2015 tutti i settori sono in crescita ma in special modo le costruzioni con aumento del 66%. Anche la ripartizione territoriale conferma una crescita diffusa su tutto il territorio nazionale mantenendo, tuttavia, le diversità tra nord e sud.
In conclusione, se da una parte vi è una positiva inversione generale di tendenza rispetto al 2015, occorre notare che siamo ancora lontani dal 35% del 2011, anno di maggiore penetrazione della formazione nelle aziende italiane dal 2000 ad oggi.
È da osservare che l’incremento delle aziende formatrici tra il 2006 e il 2012 è merito senz’altro ai fondi interprofessionali che, nati di fatto nel 2004, hanno contribuito allo sviluppo della formazione continua. Tuttavia, alla luce dei dati precedentemente citati, notiamo che l’onda lunga dei fondi si è affievolita, e dal 2012 è iniziata una ripida discesa di 15 punti percentuali delle aziende formatrici. Il 2016 potrebbe però rappresentare un’inversione di tendenza e una contestuale ripartenza dopo quattro anni di costante declino. Allora la domanda alla quale dovremmo rispondere è: come stabilizzare questa nuova ripresa per evitare che resti solo una fase congiunturale? Come i fondi interprofessionali possono contribuire al consolidamento del fenomeno formativo aziendale?
Il sistema dei fondi interprofessionali rappresenta infatti lo strumento più utilizzato per il finanziamento della formazione nelle aziende italiane, sia perché la Legge n. 236/1993 e la Legge n. 53/2000 sono state di fatto «congelate» o del tutto cancellate (almeno nella parte di finanziamento alle Regioni), sia perché il FSE ha dei meccanismi di finanziamento un po’ più rigidi e complessi rispetto a quelli dei Fondi.
Dai dati Istat risulta che in relazione alle aziende attive nel Paese nel novembre 2016, quasi due su tre (1,77) risultano iscritta ad un fondo (911.286 su 1,62 milioni al netto dei liberi professionisti e autonomi). Tra gli aderenti, le micro imprese si confermano il bacino principale attestandosi all’83,5% in opposizione ad uno 0,4% delle grandi imprese, al 13,7% delle piccole e al 2,3% delle medie. Considerando i dati sulle aziende totali iscritte e confrontandoli con i dati Istat delle aziende attive emerge che le grandi e le medie hanno aderito nella quasi totalità ai fondi, mentre le piccole solo al 71%. Le microimprese restano il fanalino di coda con solo il 54% delle adesioni. Considerando anche le aziende prive di dipendenti, e che quindi non versano lo 0,30% all’Inps, resta comunque ancora molto lavoro da fare per la diffusione dello strumento nel tessuto imprenditoriale italiano.
Sul fronte delle attività formative realizzate con i fondi interprofessionali emerge che i piani formativi approvati nel 2015 sono stati circa 30mila, le imprese oltre 60mila con il coinvolgimento di 1,8 milioni di partecipazioni di lavoratori. Il costo dei piani è pari a quasi 816 milioni di euro.
Entrando nel merito della dimensione qualitativa, la distribuzione delle finalità dei piani approvati continua ad essere concentrata su tre temi: il mantenimento/aggiornamento delle competenze (30%), seguito dalla competitività d’impresa e innovazione (29%) e dalla formazione obbligatoria, quest’ultima pari al 12,6% dei piani e al 17,9% dei partecipanti. Rispetto all’anno precedente si denota una lieve diminuzione della formazione obbligatoria a vantaggio delle altre due finalità. In riferimento ai progetti contenuti nei piani, la tematica formativa della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro continua ad essere di gran lunga più ricorrente in più di un progetto su tre (34,6%) e coinvolge il del 32% dei lavoratori. Al secondo posto si colloca lo sviluppo delle abilità personali con il 18,8% dei progetti e il coinvolgimento del 22,8% dei lavoratori totali.
Il dibattito sull’efficacia delle attività svolte con i fondi interprofessionali, sulla loro organizzazione e sulla loro eventuale riforma o comunque rivisitazione è presente ormai da qualche tempo tra gli addetti ai lavori che tra i policy maker. I temi sul tavolo sono incentrati sulla correttezza delle procedure di assegnazione, di cui abbiamo già accennato, sull’efficacia in termini di risultati di apprendimento da parte dei lavoratori e ultimo, ma, non meno importante, sull’impatto che tale attività produce sulla competitività delle aziende e del capitale umano del paese.
In relazione ai risultati di apprendimento non è superfluo analizzare i risultati dell’indagine Piaac-Ocse - Rapporto nazionale sulle competenze degli adulti (Isfol 2014). Il nostro Paese si colloca all’ultimo posto della graduatoria nelle competenze alfabetiche (literacy), anche se rispetto alle precedenti indagini OCSE la distanza dagli altri Paesi si è ridotta. Inoltre l’Italia risulta penultima nelle competenze matematiche (numeracy), fondamentali per affrontare e gestire problemi di natura matematica nelle diverse situazioni della vita adulta. Riguardo alle altre competenze, definite dall’OCSE come information processing skill, ovvero problem solving e ICT, l’Italia supera, invece, la media OCSE-PIAAC. In modo specifico, per il problem solving utilizzato sul posto di lavoro, l’Italia presenta una delle medie più alte tra tutti i Paesi partecipanti all’indagine. Una interpretazione di questo risultato è legata certamente alla struttura produttiva del Paese, fatta principalmente di piccole e medie imprese manifatturiere, nelle quali l’impegno dei lavoratori a risolvere i problemi che si presentano nella routine lavorativa nella produzione, o in altri ambiti aziendali, è massimo. Ma il tema più interessante si ritrova nel fenomeno dello skill mismatch cioè la mancata corrispondenza tra le competenze e le abilità di cui è dotato un individuo e quelle richieste dall’impresa per svolgere un determinato lavoro. Per quanto riguarda la literacy la percentuale degli over-skilled italiani è di circa l’11%, mentre la percentuale degli under-skilled è del 6%. L’Italia è uno dei quattro Paesi con le percentuali più alte di lavoratori under-skilled. Per quanto riguarda la numeracy la percentuale degli over-skilled italiani è di circa il 12%, mentre la percentuale degli under-skilled è del 7,5%. Queste percentuali confermano le criticità del mercato del lavoro italiano in termini di skill mismatch. Tuttavia, è opportuno rilevare che il trend è positivo: le percentuali rilevate dalle indagini precedenti a PIAAC (IALS e ALL) erano infatti peggiori.
Certamente, i fondi interprofessionali rappresentando lo strumento più utilizzato per la formazione nella fascia tra i 25 e i 64 anni, potrebbero contribuire a favorire l’apprendimento tra la popolazione adulta italiana per colmare i tassi di competenze e ridurre lo skill mismatch. Tuttavia le criticità maggiori sono ravvisabili principalmente nel crollo verticale del tasso di partecipazione ad attività formative dopo i 34 anni con la conseguenza di una rapida obsolescenza delle competenze acquisite. Infatti si passa dal 14,3% dei trenquatrenni al 6,6 tra i 35 e i 44 anni e al 4% dopo i 55 anni. Sul versante delle qualificazioni si assiste al medesimo crollo dal 17% dei laureati al 2% dei privi di titoli o con titolo di base. Anche se è importante rilevare che agli occupati è assegnato il palmares del tasso di partecipazione con il 7,6% dei coinvolti (dove tuttavia la media europea è al 11,6%), resta il fatto che operare per rendere la formazione più attrattiva, più accessibile e più inclusiva sembra essere uno degli obiettivi su cui concentrarsi negli anni a venire.
Non è superfluo ribadire che numerosi studi concordano sul fatto che una maggiore crescita del lavoro e della produttività, così come un suo rapido incremento nel tempo, è dovuta maggiormente agli asset intangibili piuttosto che a quelli tangibili, quali per esempio la formazione. È ciò che emerge anche dall’indagine Isfol Intangible Asstes Survey. Tra i tanti è significativo riportare il parere di Hal Varian, Chief economist di Google, che osserva «l’apprendimento è di fondamentale importanza per il progresso economico» (Il Sole XXIV ore, 11-03-2018 pag. 7). Anche per il progresso umano potremmo aggiungere.
Concentrandoci sul solo comparto delle opportunità fornite dai fondi è possibile individuare alcuni spunti di riflessione tesi al miglioramento delle performance.
Uno dei temi più interessanti risulta essere proprio il tema delle competenze che nonostante siano diventate nel tempo la parola d’ordine della formazione professionale ancora stentano ad assumere un paradigma operativo nei contesti di apprendimento dei fondi.
Il passaggio dai contenuti della formazione ai risultati dell’apprendimento come fulcro e riferimento delle prassi di progettazione e valutazione delle attività formative si sta lentamente imponendo in tutti i segmenti dell’istruzione e della formazione e nulla, ad oggi, fa presagire che si possa tornare indietro. I sistemi pubblici dalla UE alle Regioni vi si sono decisamente indirizzati. Sono in effetti innegabili i molteplici vantaggi di una tale visione. Perché dunque il più grande dispiegamento di risorse per la formazione continua in Italia non vi partecipa? Molto probabilmente oltre a contribuire alla messa in trasparenza dei risultati degli apprendimenti e alla possibilità di comparare le attività finanziate, l’impostazione favorirebbe l’innalzamento della qualità dell’offerta e comunque, in qualsiasi caso, istituirebbe le condizioni per una seria valutazione sia a livello di output che di outcome.
Proprio su questo tema verte un altro spunto di riflessione: il sistema formativo è tradizionalmente supply oriented, in quanto, di norma, non è la domanda a orientare l’offerta, ma quest’ultima a condizionare la domanda (Inapp 2017). Ed è forse questo uno dei motivi per cui le attività dei fondi interprofessionali negli ultimi 15 anni non sono stati in grado di ridurre – per quanto di loro competenza - il forte skill mismatch nelle aziende italiane. Con tutta probabilità la causa è da imputare a molti fattori, non ultimo le consuetudini dei soggetti erogatori, tuttavia è da segnalare che spesso il motivo di tale circolo, non proprio virtuoso, risiede nel fatto che gli imprenditori e/o il management non percepiscono la formazione come il percorso che può portare ad una possibile soluzione di un problema aziendale. Prova di ciò è anche il dato per cui la tematica della salute e sicurezza sul lavoro è al primo posto tra le tematiche dei progetti formativi che tipicamente assolve un obbligo e non rappresenta in sè un’opportunità di sviluppo strategico. Una visione in cui la formazione porta un valore aggiunto immediato o comunque misurabile spesso non appartiene alla strategia aziendale soprattutto delle microimprese. Azioni finalizzate a mutare la percezione del valore della formazione potrebbero contribuire ad un’inversione di tendenza soprattutto in relazione al tema della Industria 4.0. Infatti una forza lavoro dotata di competenze adeguate consente alle organizzazioni aziendali di adottare le nuove tecnologie e di sfruttarne il potenziale produttivo.
Un’ultima osservazione di tipo sistemico verte sulla eccessiva frammentazione del sistema dei fondi interprofessionali e, in generale, del sistema delle politiche attive di cui i fondi sono parte integrante. Su questo tema sarebbe auspicabile una riflessione che sviluppi un intervento di semplificazione e di sburocratizzazione che coinvolga i soggetti di governance del sistema delle politiche attive, Regioni, Fondi e Anpal.
I Fondi Interprofessionali Paritetici per la Formazione Continua sono stati identificati dall’Art.118 del d.lgs. 388/2000 - «Interventi in materia di formazione professionale nonché disposizioni in materia di attività svolte in fondi comunitari e di Fondo sociale europeo» e dal successivo Art.48 del d.lgs. 289/2002 - «Fondi interprofessionali per la formazione continua».
I primi Fondi Interprofessionali sono stati ufficialmente costituiti nel 2003 e si tratta di strutture sostanzialmente private alle quali, con l'autorizzazione dello Stato (del Ministero del Lavoro in particolare) e sulla base di accordi fra Parti Sociali, viene delegata la gestione di segmenti importanti della formazione continua tramite le risorse dello 0.30% del monte retribuzioni dedicato alla formazione professionale così come normata dal d.lgs 875 del 1978.
Questi Organismi rispondono ad un principio di sussidiarietà orizzontale basato sul presupposto che soggetti che rappresentano interessi di parte, collaborando insieme, si possano trasformare in promotori dell'interesse pubblico. La legge istitutiva parte dal presupposto che coinvolgere nelle politiche per la formazione continua le Parti Sociali, considerati soggetti rappresentanti dei diretti interessati, possa contribuire ad estendere l'accesso alla formazione continua per la crescita professionale (finalizzata tra l’altro all'occupabilità) dei lavoratori e contestualmente a migliorare la competitività delle imprese.
I Fondi Interprofessionali sono dunque a tutti gli effetti organismi bilaterali a cui aderiscono volontariamente le imprese destinando, tramite l’INPS, le risorse derivanti dal contributo dello 0,30%.
La normativa sui Fondi non ha subito modifiche significative successive alla circolare del Ministero del Lavoro n.36 del 2003 che tuttora è lo strumento base di riferimento sul loro funzionamento.
Tra le poche novità emerse dal 2003 al 2016 si possono annoverare l’esenzione dei Conti Formativi Aziendali dagli Aiuti di Stato, tramite circolare Ministeriale del 2009, l’inserimento della «portabilità di risorse» per le medio-grandi imprese che si spostano da un Fondo all’altro e l’eleggibilità dei lavoratori a contratto come destinatari finali per i contributi (legge 2/2009), l’introduzione del versamento dello 0,30% a nuove categorie (tempi determinati della P.A., apprendisti, soci lavoratori cooperative ex Lege 602/70, etc.) per la legge Fornero del 2013 e poche altre novità che non hanno sostanzialmente modificato il quadro originario.
Il consiglio di amministrazione di ANPAL il 27/2/2018 ha approvato gli «Indirizzi per l'emanazione di
Linee Guida sulla gestione delle risorse finanziarie attribuite ai fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua di cui all'articolo 118 delle Iegge 23 dicembre 2000 n. 388» ed ha incaricato il Direttore di redigere le nuove Linee Guida sostitutive della Circolare 36/2003 ma al momento della stesura del presente articolo quest’ultimo documento non era ancora disponibile.
In questo quadro però l’evento dirompente è stata sicuramente la lettera dell’Autorità Nazionale Anti Corruzione al Ministero del Lavoro del 15 gennaio 2016 relativa ai Fondi Interprofessionali ha messo in evidenza, al di là delle tesi espresse, un notevole vuoto normativo riconosciuto anche da una successiva circolare ministeriale (n.10 del 18 febbraio 2016) che parla di una «giurisprudenza e una dottrina non univoca».
Certamente non hanno contributo a fare chiarezza alcune sentenze, a partire da quella della Corte Costituzionale n.51 del 2005 e fino a quella del Consiglio di Stato sez. VI, 15 settembre 2015, n. 4304. Infatti sono state diverse le interpretazioni sul rapporto tra la risorsa dello 0,30%, individuata talvolta come pubblica ed altre come privata, ed i relativi Enti Gestori di natura certamente privata quali sono i Fondi Interprofessionali.
Sulla questione della natura delle risorse, il Consiglio di Stato ne ha richiamato la natura pubblica in quanto risorse derivanti da contribuzione obbligatoria, finalizzate all'esercizio di funzioni pubbliche d'interesse generale, quale logico presupposto per qualificare come concessione di contributo pubblico l'attribuzione delle risorse, desumendone tra l’altro la necessita per i Fondi di predisporre procedure «selettive e trasparenti», sulle quali ha affermato la competenza del giudice amministrativo.
Un effetto dirompente l’ha avuto l’Autorità Nazionale Anti Corruzione (ANAC) che ha inviato a gennaio del 2016 al Ministro del Lavoro una lettera dove non solo lo 0,30% viene definito come risorsa pubblica ma «si ritiene che detti Fondi possano considerarsi organismi di diritto pubblico».
In risposta il Ministero del Lavoro ha infatti emesso il 18 febbraio 2016, la circolare n.10/2016 dove pur accogliendo molte delle valutazioni di ANAC, afferma comunque che «sul piano della forma giuridica non vi è dubbio che i Fondi in esame siano soggetti di diritto privato».
Tuttavia il 29 aprile 2016 anche l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Antitrust) ha confermato che i Fondi debbano «considerarsi, ai sensi della normativa in materia di appalti pubblici, alla stregua di organismi di diritto pubblico» con indicazioni sui criteri per l’affidamento delle attività formative finanziate che pure devono rifarsi alla normativa nazionale sugli appalti pubblici.
L’Antitrust critica come carenti i Regolamenti dei Fondi, sia nel contenuto sia sulla tempistica di approvazione delle richieste e della gestione delle eventuali integrazioni, in nome anche del principio di trasparenza nella gestione delle risorse affidate ai Fondi.
Le indicazioni prevalenti di Magistratura, ANAC e Antitrust vincolano dunque i Fondi ad una gestione dei contributi per la formazione normata dal Codice degli Appalti Pubblici parificandoli in questo con le altre Stazioni Appaltanti pubbliche che emettono Bandi per la selezione dei Piani da finanziare.
Il Ministero del Lavoro, secondo la già citata Circolare n.10/2016, è invece orientato a preservare l’attuale impostazione che prevede una maggiore discrezionalità per i Fondi.
Altro aspetto sui c’è dibattito sulla normativa è quello delle modalità di finanziamento finora riconducibili a tre tipologie convenzionalmente così definibili: il «conto sistema», il «conto individuale» ed il «conto aggregato».
Su questo tema la Circolare n.10 del Ministero del Lavoro sancisce le due modalità «principali» dell’erogazione delle risorse per la formazione ovvero il «conto individuale» e il «conto sistema».
La prima modalità è così definita: «diretta restituzione alle aziende aderenti, mediante l'apertura di un «conto individuale» al quale le imprese che hanno versato i contributi possono attingere senza mediazioni per finanziare le proprie attività di formazione – omissis - nella logica della «mera restituzione» alle imprese di quanto in precedenza versato».
I Fondi erogano i contributi per il «conto individuale» fuori dalla normativa sugli Aiuti di Stato (in quanto considerato «mera restituzione») secondo quanto autorizzato il 12 giugno 2009 dal Ministero del Lavoro con la comunicazione n. 0010235.
La seconda modalità detta «conto sistema», sempre secondo la Circolare n.10 «è invece quella della assegnazione su base solidaristica, allo scopo di garantire la formazione anche nelle aziende medio-piccole, ovvero per finanziare la formazione su tematiche specifiche o a beneficio di particolari platee di lavoratori».
In questo caso non c’è corrispondenza tra quanto versato all'INPS e quanto ricevuto dal Fondo, ed è quindi obbligatorio che criteri, procedure e modalità di selezione dei beneficiari siano chiaramente predeterminati di volta in volta, mediante Avvisi Pubblici che rispettino i principi di trasparenza previsti per l'erogazione di contributi pubblici.
Sulla base di queste indicazioni e di altre contenute nel documento ANAC, dal 2016 è iniziato un dibattito sull’ammissibilità o meno di una terza modalità di erogazione dei contributi, definita da ANPAL recentemente come un «conto formazione aggregato chiuso o di rete».
Tale modalità è stata adottata formalmente da alcuni Fondi ed è da tempo allo studio di molti altri, per agevolare i contributi per le microimprese e le PMI, sottraendole alle incertezze degli Avvisi ed operando talvolta fuori dagli Aiuti di Stato, con una interpretazione estensiva della sopracitata Comunicazione n.0010235, applica anche ai «conti formativi» aggregati visti come un semplice insieme di «conti individuali».
In alcuni casi i Fondi che hanno adottato i «conti aggregati» hanno raccolto esplicite deleghe da parte delle imprese a partecipare a tali aggregazioni con il proprio versato.
Certamente questa interpretazione contiene dal punto di vista tecnico alcune contraddizioni, specie se viene associata alla gestione «fuori degli Aiuti di Stato». Infatti consente di utilizzare le risorse accantonate da più imprese per l’utilizzo solamente di una parte di esse, almeno su base annuale. In questo modo però si può configurare un contributo superiore al versato quindi non una «mera restituzione» bensì un vero e proprio Aiuto di Stato (data comunque la natura pubblica delle risorse).
Secondo le indicazioni del Ministero però questa modalità non è correttamente applicabile, neanche in modalità «Aiuti di Stato».
Infatti secondo il Ministero mancano ai «conti aggregati» quei «principi di trasparenza previsti per l'erogazione di contributi pubblici» anche se molti dei Fondi che li adottano procedono comunque ad una valutazione di merito (sia pure di tipo «ammissibile/non ammissibile»). Resta però il fatto che normalmente la funzione di selezione dell’Attuatore è in capo al Proponente che gestisce il Conto e non è gestita in modalità competitiva dal Fondo.
Quanto riportato è alla base della lettera di ANPAL n.0013199 del 23 ottobre 2017 che, dopo aver ribadito che le uniche due modalità di erogazione dei contributi sono quelle già previste dalla Circolare n.10 sopra citata, afferma «si ribadisce che qualsiasi altra forma di distribuzione delle risorse, comunque denominata, deve necessariamente rispettare il funzionamento descritto per i conti tipizzati, in caso contrario risultando non in linea con la normativa comunitaria in tema di aiuti di stato, né con quanto disposto nella circolare n. 10 del 18 febbraio 2016. ». Per questo motivo ANPAL diffida i Fondi «a ricondurre le modalità di finanziamento delle attività formative nell’alveo delle due modalità descritte»
In proposito però va detto che la Circolare n.10 individuava «conto individuale» e «conto sistema» come le «principalmente due» modalità di erogazione e non le «uniche due» non aggiungendo alcuna esplicita indicazione positiva o negativa in merito al «conto aggregato» o simili.
Comunque, a fronte della comunicazione di ANPAL, sia Fondolavoro che Fonarcom hanno immediatamente sospeso l’approvazione di Piani a valere sui propri Conti (per Fonarcom «Conto Formazione di Rete» e «Conto Aggregato Chiuso» e per Fondolavoro Avviso n.1/2014 «conto formazione aziendale/aggregato»). Fonditalia, al momento dell’estensione del presente documento, non aveva ancora preso formali provvedimenti in merito, mentre Fonarcom a dicembre 2017 ha consentito la chiusura dei Piani presentati sui Conti e approvati fino al 23 ottobre 2017. Nel contempo Fonarcom, Fonditalia hanno fatto appello contro la lettera di ANPAL al Ministero del Lavoro, mentre alcune delle lordo e difendendo le proprie tesi nel corso di una audizione presso la Commissione Lavoro della Camera.
Partendo da tali discussioni e, probabilmente da un confronto informale con ANPAL, il 16/1/2018 Fonarcom ha approvato un nuovo «Regolamento del Conto Formazione Aggregato (CFC e CFR)» che introduce alcuni significativi cambiamenti, tra i quali il più rilevante è quello dell’utilizzo esclusivo delle risorse delle sole imprese (se non facenti parte di un Gruppo) coinvolte nelle attività formative previste dal Piano. Salta quindi l’impiego delle risorse di tutte le imprese del «conto « a favore di quelle (normalmente poche) che ogni anno fanno formazione.
In questo scenario già complesso, il 10 aprile 2018 è stata emessa dall’ANPAL la Circolare n.1 contenente le Linee Guida sui Fondi Interprofessionali. La Circolare ripercorre tutto il processo di funzionamento e gestione dei Fondi, facendo chiarezza su quasi tutti i punti «sensibili» del dibattito di questi anni.
La Circolare ANPAL resta abbastanza coerente con la Circolare n.10/2016 del Ministero e ribadisce la natura privata dei Fondi indicandone però le modalità di gestione e propedeutiche come sottoposte alle normativa degli Enti Pubblici, lasciando la distinzione tra l’Acquisizione di Beni e Servizi da gestire a norma del Codice degli Appalti pubblici e la Concessione di contributo/ sovvenzione per la formazione che rappresenta come «somme destinate a finanziare piani e/o progetti formativi nei quali manca una controprestazione tale da generare un rapporto obbligatorio a prestazioni corrispettive».
In tal senso la Circolare ANPAL lascia però spazio stavolta «esclusivamente» (diremmo senza se e senza ma) a due modalità di erogazione, il Conto Individuale fuori dagli Aiuti di Stato ed il Conto Collettivo con Aiuti di Stato (che tra l’altro esclude il finanziamento della formazione obbligatoria ad es. sulla sicurezza).
Questo esclude quindi definitivamente i Conti Aggregati o simili, già bloccati con la lettera di ottobre 2017. Certamente questo cambia molto l’approccio dei Fondi alle microimprese e ci auguriamo che possano essere attivati a breve altri strumenti, formalmente più corretti, che mantengano però il vantaggio di assicurare, sia pure a rotazione, l’accesso alle risorse dei Fondi alla massa delle microimprese italiane che rappresentano il 95% del totale e milioni di lavoratori.
Un elemento che compare per la prima volta è il dettaglio sulle modalità di concertazione sindacale dei Piani, elemento che in qualche modo pare ridurre l’autonomia delle Parti Sociali all’interno dei singoli Fondi.
Dal punto di vista tecnico finalmente si introduce la possibilità di rendicontare a tramite Costi Standard, come già previsto nei finanziamenti europei. Questo apre un capitolo tutto nuovo rispetto al peso amministrativo dei contributi dei Fondi.
La Circolare per il resto entra abbastanza direttamente all’interno del funzionamento dei Fondi, regolandone le modalità di emissione degli Avvisi, il ruolo dei soggetti Terzi, l’emissione dei Regolamenti, l’Organizzazione interna e le relative responsabilità, la comunicazione interna fra le varie strutture, i controlli in itinere ed ex post, le modalità di presentazione del bilancio per cassa, nonché l’obbligo di trasparenza, compreso quello di pubblicare le procedure ed i bilanci sui rispettivi siti Internet.
Un ulteriore elemento di novità è la rilettura dell’art.19, comma 2, della Legge 2/2009, che prevede la portabilità di risorse da un Fondo all’altro per le imprese medie e grandi. Con una rilettura «al contrario» della Circolare INPS n.107/2009 si ribadisce che la legge ha priorità sui regolamenti dei Fondi, quindi il calcolo resta il 70% del versato nel triennio precedente, al netto degli impegni.
Tutto quanto prescritto andrebbe adottato dai Fondi, tramite appositi Regolamenti da adottare, entro 120 giorni, ovvero il 10 agosto 2018, cosa che già fa pensare a richieste di proroga anche consistenti, vista la complessità dei temi affrontati.
Va comunque detto che tale Circolare può fare giurisprudenza solo provvisoriamente, non essendo in sé una norma di legge, essendo stata emanata da un organismo di vigilanza senza poteri legislativi. Di conseguenza non esimerà il Parlamento ed il futuro Governo dal legiferare in merito. Il dibattito resta dunque aperto.
Il 2018 è per i Fondi Interprofessionali una data importante e simbolica; infatti i più grandi Fondi compiono quindici anni di operatività. La legge che li ha istituiti è la 388 del 2000 e le prime risorse del gettito dello 0,30% sono arrivate ai Fondi già costituiti ed operativi nel corso del 2003.
Quindici anni è un periodo sufficientemente lungo per tentare di valutare se la missione istitutiva ha raggiunto obbiettivi prefissati e finalità previste: aumentare la pratica della formazione continua tra le imprese e i lavoratori a partire dal loro specifico fabbisogno.
Basta un solo dato per dimostrare che quegli obbiettivi sono stati onorati: tutte le indagini italiane sulla Formazione continua e i confronti internazionali europei constatano che nel quinquennio 2003-2017 sono aumentate decisamente le imprese che fanno formazione continua e i lavoratori che vi partecipano; se all’inizio del secolo eravamo in ambito europeo negli ultimi posti delle classifiche per utilizzo della formazione oggi è possibile affermare che con i Fondi c’è stata un’inversione di tendenza rispetto all’irrilevanza formativa a cui eravamo destinati.
Questo indubbio successo non può essere adombrato dal fatto che nello stesso periodo i finanziamenti regionali tramite FSE siano andati scemando fino a quasi esaurisi nell’ultimo periodo di programmazione: nel periodo in cui Regioni e Fondi hanno operato insieme – ed a volte in concorrenza tra loro, come dimostra il caso della Regione Toscana che ha impedito alle imprese anche solo aderenti ai Fondi di partecipare ad i propri bandi sulla formazione – il trend di crescita delle imprese aderenti è stato continuo, sostanzioso e annualmente «misurato» dai rapporti Isfol, che hanno periodicamente censito e analizzato il gradimento delle imprese.
Facendo qualche dato, i Fondi infatti oggi «raccolgono» in alcune Regioni del nord oltre il 90% delle imprese, e se al sud la percentuale è sicuramente inferiore la media nazionale si aggira intorno al 70%. Da un punto di vista dimensionale quasi tutte le grandi imprese (maggiori di 250 dipendenti) e le medie (fra 50 e 250 dipendenti) aderiscono a un Fondo Interprofessionale; le piccole e le micro (il 90% delle imprese italiane), hanno «scoperto» i Fondi e la loro adesione è in continua crescita. Nell’ultimo Rapporto INAPP sulla formazione continua si evince che il 97,2% delle imprese aderenti ai Fondi ha meno di 50 dipendenti.
Dal punto di vista economico-finanziario i Fondi assorbono oltre il 65% delle risorse dello 0,30%, arrivando ormai ad incassare circa 700 milioni di Euro l’anno – da sottolineare che il Governo dal 2013 decurta le spettanze dei Fondi di 120 milioni l’anno per esigenze di bilancio pubblico. E a riguardo, altro elemento di successo – e che dovrebbe far riflettere il decisore politico – è che questo gettito comunque rilevante non è sufficiente a coprire i fabbisogni delle imprese in quanto tutti i Fondi non riescono a soddisfare le richieste delle aderenti.
In definitiva i Fondi hanno rappresentato e rappresentano tutt’ora un «volano»per l’utilizzo della formazione svolgendo al contempo una funzione di «capacitazione» delle imprese, soprattutto per le più piccole.
Basterebbero queste sole osservazioni per dimostrare che l’intuizione di cedere – di fatto - da parte dello Stato la competenza sulla formazione continua alle parti sociali costituenti i Fondi si sia rivelata un successo, anche se va rilevato che tale constatazione non è unanime nel panorama politico italiano e non mancano osservazioni critiche se non pregiudizi verso l’attività dei Fondi Interprofessionali.
A riguardo vanno analizzati due aspetti, il primo legato alla natura giuridica dei Fondi, il secondo che riguarda le criticità legate al loro modo di operare.
Sul primo punto va chiarito che solo da due anni si è raggiunta una definizione certa (per quanto non condivisa dai Fondi) sulla loro natura giuridica. I Fondi ormai sono considerati «organismi di diritto pubblico», organizzati come strutture private ma che gestiscono risorse pubbliche per fini di bene generale. La questione si era posta già all’inizio della loro attività ed aveva generato diverse e contrastanti pareri giurisdizionali a fronte di una posizione della parti sociali che hanno sempre ritenuto i Fondi strutture private. Si è giunti all’attribuzione delle qualifica definitiva di organismo di diritto pubblico solo a partire dal 2016, con il pronunciamento dell’Anac (Autorità Nazionale Anti Corruzione), ripreso poi dal Ministero del Lavoro e dal Consiglio di Stato poi, il quale ha «speso" questa impostazione in alcune sentenze.
Ora appare singolare che a definire i Fondi come organismo di diritto pubblico sia stata l’Anac e non direttamente il Governo o il Parlamento, i quali non hanno voluto o saputo prendere una chiara posizione in merito.
Per quanto esistano solide ragioni per sostenere che i Fondi siano organizzazioni «private» il fatto che siano invece «pubbliche» crea non pochi problemi alla loro operatività. Recenti disposizioni hanno infatti «imposto» ai Fondi due sole modalità di erogazione delle risorse: il «Conto Formazione», che contente alle imprese di riprendere direttamente l’80% delle risorse versate e gli «Avvisi pubblici». Se il Conto Formazione, di fatto utilizzato dalle medie e grandi imprese, ha procedure semplificate (per dirne una: le risorse non sono sottoposte agli aiuti di stato) gli Avvisi, dedicati alle piccole e alle microimprese, che hanno così la possibilità di utilizzare per la propria formazione risorse più sostanziose di quanto versato in termini di 0,30%, impongono alti costi organizzativi sia per i Fondo che per le imprese.
Da questo punto di vista i Fondi quando operano con avviso pubblico non differiscono in nulla dalle Regioni e sfugge il motivo per cui i Fondi debbano costituirne di fatto un duplicato. Appare evidente che più sono alti i costi che le imprese devono affrontare per vedersi finanziare un piano formativo, più scarso diventa il loro interesse ad aderire e partecipare; e se si aggiunge che proprio nella modalità Avvisi, quella per le pmi e microimprese, questi costi sono addirittura più onerosi, è chiaro che la sopraggiunta «natura pubblica» scoraggia la pratica della formazione. Con il rischio di ritornare come prima: poche grandi imprese che possono autofinanziarsi la formazione e tutte le altre che non la fanno.
Basti affermare che sarebbe bastata una decisa volontà politica e una interpretazione autentica del dettato della legge per dotare i Fondi di funzionalità operative che ne avrebbero moltiplicato gli effetti e i risultati positivi. Le parti sociali comunque non hanno abbandonato questa speranza e si auspica che con la prossima legislatura la questione possa essere ripresa.
Le principali critiche all’operato dei Fondi sono quella di finanziare una formazione che comunque sarebbe stata fatta e di essere poco trasparenti.
Sul primo punto c’è da dire che non si tiene conto di molte evidenze emerse in questi anni. In molti puntano il dito contro il «Conto Formazione», il canale per le grandi imprese: se da un lato viene effettivamente finanziata una formazione che si farebbe comunque, è pur vero che oggi i piani delle «grandi» esprimono in moltissimi casi una forte propensione alla qualità e all’innovazione, anche perché i Fondi, e soprattutto quelli più importanti, promuovono e premiano una formazione trainata dalla domanda, ovvero da ciò che vogliono le imprese. Sul canale degli Avvisi la critica è poi infondata: qui le imprese di media e piccola dimensione ricevono un contributo che non potrebbero permettersi e quindi i Fondi vi svolgono una funzione decisiva. Inoltre è consuetudine dei maggiori Fondi bandire Avvisi Tematici che indirizzano la formazione su temi ritenuti rilevanti e strategici (internazionalizzazione, innovazione tecnologica e organizzativa, etc). In tema di customizzazione è opportuno segnalare l’Avviso 40 di Fon.Coop che, fatto inedito nel panorama della formazione continua, finanzia preliminarmente le analisi organizzative e quelle relative alle competenze dei dipendenti (come assessement e bilanci di competenze) e solo in seguito la formazione che scaturisce dalle analisi; in questo modo si valorizza al massimo un’attività formativa costruita sul bisogno delle singole imprese e delle persone e non la formazione dettata dall’offerta di enti e società di consulenza.
La seconda obiezione relativa alla trasparenza dell’operato sembra anch’essa ingenerosa. È pur vero che nei Consigli d’Amministrazione attuali dei Fondi siedono i rappresentanti delle associazioni datoriali e delle organizzazioni sindacali, ma ciò è tipico delle organizzazioni bilaterali paritetiche, l’espressione più matura e feconda della sussidiarietà orizzontale. Comunque in questi anni i Fondi hanno attuato autonomamente diverse misure a salvaguardia della trasparenza del proprio operato come ad esempio la valutazione ex-ante dei piani formativi assegnati con Avviso affidate ad organismi esterni scelti con gara pubblica; l’adozione di modelli organizzativi conformi alla Legge 231/2000, la certificazione qualità, regole di incompatibilità e assenza di conflitto di interessi. Ma se si volesse far un intervento più radicale nulla impedisce al legislatore di adottare con le dovute specificità un modello di governance duale con un Consiglio di Amministrazione di poche persone formato da tecnici e un Consiglio di Sorveglianza in cui siedano i rappresentanti delle parti sociali che detta gli obiettivi annuali e controlla l’operato del Consiglio di Amministrazione. È una misura tutto sommato di facile applicazione che richiede solo qualche modifica statutaria e precisi regolamenti interni. In questo modo i rappresentanti delle parti sono sganciati dalla gestione dei Fondi e si dovrebbero dedicare esclusivamente ad elaborare gli obiettivi strategici e a controllarne la loro realizzazione.
Un intervento siffatto potrebbe auspicabilmente inquadrarsi in un disegno di regole di più ampio respiro, espressione della volontà del Legislatore di valorizzare l’esperienza dei Fondi e amplificarne la presenza.
Nel prossimo futuro infatti i Fondi sono chiamati ad affrontare almeno tre grandi questioni: le politiche attive del lavoro, il diritto alla formazione e la certificazione delle competenze dei lavoratori.
Com’è noto infatti, i Fondi sono stati inclusi dal decreto legislativo 150/2015 nella rete degli organismi delle politiche attive del lavoro; è lo stesso decreto che ha costituito l’Anpal (Agenzia Nazionale per le Politiche del Lavoro) come organismo del Ministero del Lavoro che controlla i Fondi. Tuttavia, pur essendo trascorsi alcuni anni, né l’Anpal o il Ministero del lavoro, e né francamente le parti sociali, hanno proposto o elaborato idee sul tema. Per un’efficace attività dei Fondi in tema delle politiche attive del lavoro, o per meglio dire in tema di transazioni lavorative, occorre sicuramente modificare l’attuale legge istitutiva dei Fondi e successivamente adeguarne gli statuti; solo in questo modo infatti i Fondi, pur continuando a finanziare la formazione continua degli occupati, potrebbero interessarsi di tutte le transazioni lavorative (inserimenti lavorativi, formazione per situazioni di crisi con personale in mobilità, etc.). Sembra un passo necessario anche in relazione sia alla riforma avviata dall’Anpal e dal Ministero dei centri per l’impiego, sia all’evoluzione del quadro giuridico-amministrativo delle politiche attive. Si rammenta infatti che la riforma costituzionale, bocciata dal referendum del 4 dicembre 2016, riportava allo Stato la competenza esclusiva delle politiche attive del lavoro, mentre adesso si assisterà di nuovo a un eccessivo decentramento di questa competenza, come per esempio sta avvenendo nell’accordo preliminare per una maggiore autonomia regionale siglato nel febbraio di quest’anno, fra lo Stato e le regioni Veneto, Lombardia ed Emilia, che sancisce la competenza esclusiva delle regioni in tema di politiche del lavoro. In questa situazione o l’azione dei Fondi viene adeguata o la previsione del decreto legislativo 150 rimarrà lettera morta
Il secondo tema è quello di affermare un diritto individuale dei lavoratori alla formazione e non di continuare a considerare la formazione continua come una competenza esclusiva delle direzioni aziendali - al massimo mediata con la concertazione con le organizzazioni sindacali dei piani formativi. Un diritto individuale alla formazione garantirebbe interventi formativi a tutta la popolazione aziendale e non solo a quella scelta dalle direzioni e che generalmente corrisponde alla frazione forte più garantita dei lavoratori; si garantirebbero segmenti di popolazione meno protetti in fase di crisi aziendali come over 50 e donne; e d’altra parte solo un diritto individuale, declinato in opportune forme può contribuire al mantenimento delle competenze dei singoli lavoratori e alla spendibilità di queste competenze sia all’interno delle aziende che all’esterno sul mercato del lavoro. Su questa via si stanno avviando ad esempio i Fondi Interprofessionali francesi con la discussione di alcune importanti riforme e adeguamenti legislativi.
Il tema del diritto alla formazione è strettamente connesso alla certificazione delle competenze acquisite tramite la formazione all’interno delle imprese. È ancora un tema poco affrontato dai Fondi interprofessionali, sia perché non tutte le Regioni hanno normato le pratiche di certificazione delle competenze, sia per una certa riluttanza delle direzioni aziendali ad affrontare il tema. Eppure appare ovvio che solo la certificazione delle competenze può fornire al lavoratore quei titoli che può spendere sia in azienda che sul mercato del lavoro.
La scelta del titolo non è forse originale ma corrisponde alla realtà. I Fondi Interprofessionali sono ormai, dopo 15 anni dalla nascita dei primi tra loro, ad un bivio tra il diventare mere emanazioni della Pubblica Amministrazione o rilanciare il loro ruolo nello spirito della loro legge costitutiva.
L’uscita il 10 aprile del 2018 della Circolare n.1 dell’ANPAL contenente le Linee Guida sui Fondi Interprofessionali è sicuramente in tal senso un motivo di riflessione e di discussione.
Infatti la motivazione fondamentale del piccolo gruppo di persone che ne ha voluto la nascita, anche in contrasto con molti all’interno delle rispettive Parti Sociali, era quello di rendere efficiente ed efficace uno strumento fondamentale delle Politiche Attive del Lavoro come quello della formazione continua.
Questo anche in forte discontinuità con quanto fanno le Regioni da molti anni, con le loro lungaggini burocratiche ed i loro Bandi molto spesso lontani dalle reali esigenze delle imprese e dei lavoratori.
Si pensava infatti che i Soggetti di rappresentanza di imprese e lavoratori, molto più vicini alla realtà produttiva, sarebbero stati in grado di cogliere al meglio i fabbisogni di entrambi mantenendo alta l’efficacia e bassi i costi in un’ottica di maggior efficienza.
Invece in questi ultimi anni abbiamo assistito ad un preoccupante fenomeno di irrigidimento da parte delle Istituzioni, a cominciare dal Ministero del Lavoro che oggi gestisce il controllo dei Fondi tramite l’ANPAL. Nel 2016 si sono inoltre fatte vive due importanti Authority quali l’ANAC e l’Antitrust. Tutti questi Enti, talvolta anche in contraddizione tra loro, stanno progressivamente tentando di mutare la natura sostanzialmente privatistica dei Fondi in una natura del tutto pubblicistica e non mancano i loro sostenitori sia nel modo della Politica sia all’interno delle stesse Parti Sociali costituenti alcuni Fondi. La suddetta Circolare n.1 è il tentativo di ANPAL di mediare tra le varie posizioni dei burocrati, ma sicuramente spinge sempre in questa direzione.
Certamente quello che manca è un fondamento giuridico solido. Infatti, dopo la legge istitutiva dei Fondi (articolo 118 del D.Lgs. 388 del 2000) abbastanza vaga sulla natura di questi Organismi, le poche norme uscite successivamente hanno ulteriormente squilibrato il quadro, oscillando tra maggiore flessibilità ed una visione puramente pubblicistica.
A questo si aggiunge il logoramento dei rapporti tra Fondi ed Istituzioni dovuto alla fortissima competizione che si è ingenerata in questi anni su questo «quasi mercato» che ha generato di fatto un sistema di libera concorrenza.
Un sistema che si era pensato come in auto-equilibrio, in cui ogni Comparto produttivo avrebbe generato spontaneamente un suo Fondo, magari vicino alla natura contrattuale delle imprese (fatto comunque non obbligatorio per legge), si è di fatto trasformato in un tutti-contro-tutti in cui hanno guadagnato ampi spazi Fondi di tipo molto trasversale, sia per quanto riguarda i comparti economici che le dimensioni di impresa.
Questo sicuramente ha generato una concorrenza che ha avuto anche riflessi, talvolta inattesi, sugli equilibri della rappresentanza sindacale sia dei lavoratori che delle imprese.
Si è assistito all’ascesa di nuove Parti Sociali che, proprio grazie all’attivazione di un proprio Fondo Interprofessionale, hanno potuto potenziare la loro capacità di fare marketing associativo e di generare rappresentanza.
A questo fenomeno hanno reagito le Parti Sociali che potremmo definire «storiche» da un lato con forti pressioni verso le Istituzioni per poter mantenere alcune posizioni dominanti dall’altro in qualche caso cercando di seguire il mercato e rilanciare offerte competitive (qualcuno direbbe «al ribasso») rispetto a quelle dei Fondi promossi dai nuovi sistemi di rappresentanza.
Certamente quindi il problema non è solamente giuridico o istituzionale, ma riguarda sostanzialmente la questione molto spinosa della Rappresentanza Sociale.
Assistiamo, ben oltre il sistema dei Fondi e della formazione in genere, ad una grave crisi della Rappresentanza delle organizzazioni già qui definite come «storiche».
Altri nuovi Sistemi hanno sicuramente maggior vicinanza alle realtà produttive, ma spesso peccano di nanismo e di personalismo, restando frammentati e poco efficaci proprio nell’azione politica e sindacale.
L’atteggiamento delle Istituzioni, specie del Ministero del Lavoro, in questi anni è stato però molto poco efficace nel gestire queste criticità.
Facendo infatti la media dei vari Governi e dei loro ministri del Lavoro che si sono succeduti dal 2003 nessuno ha particolarmente brillato nell’efficacia nella gestione delle Politiche Attive del Lavoro e non solo nella Formazione Continua con i Fondi.
L’atteggiamento è stato sostanzialmente di ignorare il problema, privilegiando le politiche passive quali la cassa integrazione in deroga, che dal 2013 «costa» al sistema dei Fondi Interprofessionali il 20% circa delle entrate garantite dall’INPS (120 milioni l’anno attualmente).
Questo quadro oggi la situazione generale dei Fondi è caratterizzata da alcuni elementi di forte incertezza per il futuro tra i quali potremmo indicare almeno i due principali elementi: i tentativi di pubblicizzazione ed ipotesi di accorpamento.
Per quanto riguarda i primi sicuramente un ruolo importante è ricoperto da coloro che, forti della lettera di ANAC di gennaio 2016 dove si definivano i Fondi degli Enti Pubblici, cercano a tutti i costi di ricondurne l’operato a quello di semplici Stazioni Appaltanti della Pubblica Amministrazione, soluzione certamente meglio comprensibile per chi è chiamato alla sorveglianza e non comprende fino in fondo le opportunità di questo sistema.
Altro elemento di cui si discute è invece quello dell’accorpamento tra Fondi di dimensioni più piccole, magari sulla base delle affinità politiche e sindacali.
E’ innegabile infatti che i Fondi siano troppi, attualmente ne sono stati approvati 22 di cui 3 sono già stati chiusi, per cui un’impresa deve scegliere tra ben 19 offerte (compresi i 3 fondi dei dirigenti) diverse, articolate e spesso complesse.
D’altronde i Fondi non hanno natura contrattuale, quindi è anche la libertà delle imprese di scegliere (a differenza della Francia ad esempio) che ha ingenerato questo «quasi mercato».
Sul modello della Francia e, in Italia, dei Fondi del TFR, da più parti si propone di accorpare tra loro i Fondi che non superino un numero minimo di lavoratori di imprese aderenti.
Per capire meglio la questione servono un po’ di numeri, ispirati al rapporto INAPP 2017 (che normalmente riporta i dati dell’anno precedente) e riportati da chi scrive (con una certa approssimazione) al 2018.
Sul totale dei lavoratori di imprese aderenti ai Fondi, quasi 10 milioni, poco meno della metà è in Fondimpresa.
Poi ci sono For.te con circa 1,2 milioni e Fonarcom con più di un milione.
C’è poi una fascia media di Fondi che stanno tra i 400 mila ed i 700 mila lavoratori, cioè Fondo artigianato formazione, FormAzienda, Fon.Coop, Fondo banche assicurazioni e Fonditalia.
Al di sotto di tale fascia troviamo Fondo Formazione PMI, Fon.ter, Fondoprofessioni, Fondo Formazione Servizi Pubblici Industriali, Fond.E.R. fino a quelli sotto i 50 mila come FondoLavoro, For.Agri e Fondo conoscenza.
Volendo fare invece una distinzione tra quelli attivi promossi da CGIL – CISL – UIL e quelli con altri sindacati (tra i quali due con UGL e due con CONFSAL) si può dire che questi ultimi rappresentano poco meno del 20% del totale dei lavoratori, valore peraltro in crescita costante da tempo.
Si sta inoltre delineando una fotografia abbastanza sovrapponibile ai rapporti di forza tra le Parti Sociali, ovvero il sistema «storico» che rappresenta la realtà delle medie e grandi imprese del Nord ed il «nuovo» sistema che rappresenta quella delle microimprese, specie quelle del Centro – Sud, ma con presenze significative anche al Nord, in particolare in Lombardia e Veneto.
Infatti la leva della formazione finanziata ha consentito a nuovi protagonisti di entrare nello scenario sindacale, specie grazie ad un rapporto capillare con i territori (sia pure spesso a «macchia di leopardo») e con i professionisti che intermediano più da vicino il rapporto con le imprese, in primis i consulenti del lavoro ed i commercialisti.
Inoltre, tra tutti gli adempimenti che i Fondi richiedono è particolarmente controverso quello della concertazione sindacale per ottenere i finanziamenti.
Questo è infatti l’aspetto che ha tenuto in questi anni le PMI e le microimprese lontane dall’accesso ai contributi offerti dai Fondi, in quanto la sindacalizzazione è temuta da queste imprese molto più di quanto siano apprezzati i vantaggi offerti dalla formazione gratuita, anche se si tratta di quella obbligatoria (es. Sicurezza).
Questa breve disamina dello stato attuale della situazione certamente non pretende di certo di essere esaustiva né lo stato attuale del settore può definirsi definitivo o consolidato.
Per aiutare i lettori nella comprensione di questo complesso scenario, nel presente numero monografico proporremo una serie di articoli scritti da specialisti del settore di diversa provenienza, sia interni che esterni ai Fondi stessi, e spesso appartenenti a sistemi diversi e virtualmente concorrenti fra di loro.